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        电信及互联网热点之电信运营商是否为政府信息公开的主体

        更新时间:2022-01-12 17:55:24

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        电信运营商属于企业法人,不是行政机关,据此,有一种观点认为电信运营商不是(政府)信息公开的主体,没有公开相关信息的义务,但是陆续随着有很多判决都认定电信运营商属于“公共企事业单位”范畴电信运营商是属于条例规定的信息公开义务主体的,应当参照《政府信息公开条例》规定公开其提供社会公共服务过程中制作、获取的信息。那么电信运营商到底是不是政府信息公开的主体呢?接下来和公司宝小编一起来看看吧!

        政府信息公开主体

        电信及互联网热点之电信运营商是否为政府信息公开的主体

        《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的、以一定形式记录、保存的信息。第三十六条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用本条例。因此,《政府信息公开条例》规范的是行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的信息公开活动。

        电信运营商属于企业法人,不是行政机关,据此,有一种观点认为电信运营商不是(政府)信息公开的主体,没有公开相关信息的义务,且此观点也获得了一些司法判决的确认。如,广东省揭阳市中级人民法院(2014)揭中法立行终字第4号、第6号《行政裁定书》,广东省潮州市中级人民法院(2014)潮中法立行终字第1号《行政裁定书》均认定电信运营商不是行政机关,也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,因此,原告袁某诉某电信运营商的信息公开案件,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,对袁某的起诉不予受理。

        尽管如此,但根据《政府信息公开条例》第三十七条的规定,即“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行”。同时,鉴于公用企业有一定的垄断性,其提供服务过程中制作、获取的相关信息可能与公民的生产、生活和学习有着密切的关系,《政府信息公开条例》虽未将电信运营商与供水、供电、供气等企事业单位一并明确列举为“公共企事业单位”,但是国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第二条规定:“本规定所称公用企业,是指涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”此处的“公用企业”与条例的“公共企事业单位”用语不一样,“公用企业”是否条例中的“公共企事业单位”呢?经查阅相关司法判例,王聚才诉中国联合网络通讯有限公司南阳市分公司不履行政府信息法定职责一案是最早有关电信运营商信息公开问题的案件。2011年8月,王聚才诉中国联合网络通讯有限公司南阳市分公司不履行政府信息法定职责一案中,河南省南阳市卧龙区人民法院认定:根据国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》,认定邮政、电讯等行业经营者包括被告中国联合网络通讯有限公司南阳市分公司属于公用企业(即公共企事业单位),应该按照信息公开条例公开有关信息。该判决认为国家工商总局《关于禁止企业限制竞争行为的若干规定》已界定邮政、电讯等行业经营者属于公用企业,而公用企业就是《政府信息公开条例》规定的“公共企事业单位”。既然《政府信息公开条例》将公用企事业单位纳入了政府信息公开的范围,是政府信息公开义务的主体,那么被成文的规章明文规定为公用企业的电信运营商也就应成为政府信息公开义务的主体。因此,我们倾向认为、电信运营商是属于(政府)信息公开主体的,有义务公开其提供电信服务过程中制作、获取的信息。

        此后,陆续有很多判决都认定电信运营商属于“公共企事业单位”范畴电信运营商是属于条例规定的信息公开义务主体的,应当参照《政府信息公开条例)规定公开其提供社会公共服务过程中制作、获取的信息。如2014年8月孙某诉某电信运营商深圳分公司政府信息公开一案中,深圳市福田区人民法院认定:被告某电信运营商深圳分公司是电子通信运营商,面向社会公众提供电信服务,属公共企业范畴。被告在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息应当参照《政府信息公开条例》的规定执行。该判决中也未直接使用条例中“公共企事业单位”用语,而是用了“公共企业”的概念。尽管关于电信运营商企业性质的用语不一致,但认定电信运营商是提供社会公共服务的企业,属于《政府信息公开条例》规定的“公共企事业单位”范畴。

        《政府信息公开条例》规定,各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。从条例规定可以看出,各级人民政府以及县级以上政府各部门都是政府信息公开义务的具体主体。各级人民政府应包含国务院,各省、自治区人民政府,各设区市(盟)的人民政府,各县(县级市、区、自治县、旗)人民政府,乡(镇)人民政府。县级以上政府各部门则应包含国务院各部委,各省、自治区人民政府的厅、局部门,各设区市(盟)的人民政府的处、局部门,以及各县(县级市、区、自治县、旗)人民政府的局、办、所等具体部门。《政府信息公开条例》也规定了不同级别政府及其部门不同的政府信息公开义务。

        虽然电信运营商需要参照《政府信息公开条例》的规定履行信息公开义务但电信运营商是企业,不像政府及其部门有明确的级别划分,也没有明确的法规、规章或规范性文件规定电信运营商内部信息公开义务的具体主体范围。实务中,用户即有向电信运营商的公司法人,也有向运营商下属分支机构申请信息公开。因此,我们认为有必要对电信运营商内部信息公开义务的具体主体范围进行探讨。

        如上所述,《政府信息公开条例》第三十七条规定参照条例执行信息公开的主体是公共企事业单位。但《政府信息公开条例》或相关实施细则并没有对“公共企事业单位”进行具体解释和界定,而上文提及的司法判例则直接认定电信运营商的分公司属于公用企业(即公共企事业单位)。

        我国《企业所得税法》中的“企业”包含企业和其他取得收入的组织(合伙企业、个人独资企业不适用《企业所得税法》)。现行法律法规对企业的界定很不明确、企业既可以是公司、合伙企业、个人独资企业,也可以是公司的分支机构,因此电信运营商既可以是指具有法人资格的电信公司,也可以是指电信公司设立的分支机构。鉴于法律法规对“公用企业”规定得不明确,而信息公开义务又是可诉的具体行政行为,用户向电信运营商的分支机构申请信息公开的若电信运营商分支机构不履行信息公开义务,用户是可以直接起诉电信运营商分支机构的。因此,我们认为电信运营商中的具体信息公开义务主体应当与《诉讼法》中的诉讼主体是一致的,即电信运营商中符合《诉讼法》规定能够成为被告的主体都应是信息公开义务的主体。根据《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>的解释》第五十二条规定,法人依法设立并领取营业执照的分支机构是属于可以成为诉讼主体的其他组织。电信运营商中具体的信息公开主体,应是构成公用企业的电信运营公司以及公司依法设立并领取了营业执照的分支机构。具体包括:电信运营企业的集团公司,电信运营企业的省级子公司或分公司,电信运营商的分支机构,具体包括电信运营商依法设立并领取营业执照的地市分公司、县区级分公司以及服务厅等。

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